晚清中國官場極度腐敗，幾乎無官不貪，無衙不腐。不過，有一個例外，那就是海關(guān)。
本來，海關(guān)是清代最腐敗的衙門，在大清帝國誰都知道，當(dāng)上幾年海關(guān)監(jiān)督，撈的錢幾輩子都花不完。但是，到了晚清，中國海關(guān)卻一躍成了一個著名的廉潔機構(gòu)，從1861年到1908年，海關(guān)基本杜絕了腐敗，成為當(dāng)時中國政府的唯一一塊凈土，甚至被認(rèn)為是“世界行政管理史上的奇跡之一”。那么，這個“奇跡”是怎么創(chuàng)造的?
1853年，上海爆發(fā)了小刀會起義，在混亂期間，上海海關(guān)運轉(zhuǎn)失靈，海關(guān)官員逃到了租界。但是外商的船只還在港口等待，貿(mào)易還是得繼續(xù)進行，英、法、美三國的領(lǐng)事商量了一下，決定三國各派一人，成立了稅務(wù)司，“代替中國政府”管理上海海關(guān)。
這顯然是對中國主權(quán)的嚴(yán)重侵犯。不過令中方官員意外的是，外國人居然能誠實認(rèn)真地收稅，收到的稅款后來也如數(shù)交給了中方。而且，在外國人的管理下，上海海關(guān)貪污腐敗明顯減少，征收額明顯上升�！岸愂沾笤�，政府善之”。
第二次鴉片戰(zhàn)爭后，清政府遂腦洞大開，很高興地同意由英國人代管中國海關(guān)，并寫入與英美等國簽定的《通商章程善后條約：海關(guān)稅則》第十款：“任憑總理大臣邀請英人推行幫辦稅務(wù)，并嚴(yán)查漏稅、判定口界、派人指泊船只及分設(shè)浮椿、號船、塔表、望樓等事�！睆拇碎_始由外國人代管海關(guān)行政，最高長官稱“總稅務(wù)司”，意即“總司海關(guān)稅務(wù)之事”，實際上全權(quán)負(fù)責(zé)管理海關(guān)事務(wù)。
外國人管理中國政府事務(wù)，這當(dāng)然是西方侵犯中國主權(quán)的一個鐵證。但是中國政府在這件事情上并非完全處于被動。在英國外交官威妥瑪與中國總理衙門大臣文祥談?wù)摵ｊP(guān)改革事宜之時，威妥瑪曾表示，如果能按“外國制度越來越劃一推行”中國海關(guān)的改革，并不一定由英國人來管理，“中國盡可以雇用中國人、英國人、法國人等等�！�
沒想到文祥馬上回答，“用中國人不行，因為顯然他們都不按照實征數(shù)目呈報”，并且以原來管理上海海關(guān)的薛煥為例，說他近三年來根本沒有報過一次賬。
后來當(dāng)英國人赫德(RobertHart)來到北京，與恭親王奕??具體談到海關(guān)改革時，“恭親王與赫德談了一些中國官場上極為敏感的話題。恭親王說，中國官員幾乎無人可信。對比之下，外國人的報告較為可靠。”
有歷史學(xué)家認(rèn)為，英國之所以從中國手中得到了海關(guān)管理權(quán)，進行了有效的海關(guān)制度改革，“除條約和列強這一保護傘外，中國政府的支持和認(rèn)可也是海關(guān)制度得以存在和發(fā)展的后盾。制度創(chuàng)新得以成功的原因與改革的利益取向有關(guān)，由于海關(guān)創(chuàng)制的結(jié)果有利于中央財政，尤其在償還戰(zhàn)爭賠款方面更是得到清王朝的信任，所以‘總稅務(wù)司卒能排除眾難，漸將集權(quán)制度推行于各關(guān)也�！�
赫德是當(dāng)時英國北愛爾蘭人，開始他在寧波領(lǐng)事館做翻譯，后來到廣東海關(guān)管理稅務(wù)。通過一個多月的接觸，恭親王奕??對他的誠實、能干和專業(yè)素養(yǎng)非常信任。他甚至說，“如果我們有100個赫德，我們的事情就好辦了”。因此，1863年，赫德得以接任總稅務(wù)司，開始了長達(dá)近半個世紀(jì)的對中國海關(guān)的管理。
赫德首先面臨的問題，就是海關(guān)的腐敗。晚清海關(guān)的腐敗，已經(jīng)達(dá)到了無可復(fù)加的程度。鴉片戰(zhàn)爭之前，因為非法鴉片貿(mào)易的猖獗，海關(guān)官員最主要的來錢方式變成了庇護鴉片走私。各級海關(guān)關(guān)員都“廣泛地參與了走私活動，并從中獲得了巨額的經(jīng)濟利益。所有的人，從最高級的海關(guān)監(jiān)督到最低級的雜役，都參與了這種腐敗。他們定期向商人索取高額的費用，然后默許鴉片走私的進行。正是在這種放縱下，走私變得極為平常，有時竟然是在光天化日之下進行的”。
海關(guān)的腐敗不僅讓外國商人頭痛，其實也是中國歷代皇帝頭疼的問題�；实蹅冸m然對自己的親信們都很關(guān)照，但是他們也不希望自己治下任何一個部門腐敗成風(fēng)。
歷代皇帝都對稅關(guān)下達(dá)過整改命令，但是這些命令幾乎都沒有任何效果。既然制度上不能有為，那只能抓貪官來泄憤。所以當(dāng)皇帝一高興想要反腐的話，海關(guān)監(jiān)督就成了一個高危職業(yè)。
比如乾隆年間，粵海關(guān)監(jiān)督就曾前腐后繼：乾隆二年(1737)粵海關(guān)監(jiān)督祖秉圭被革職、抄家，判處斬監(jiān)侯;乾隆九年(1747)，粵海關(guān)監(jiān)督鄭任賽同樣被判革職、抄家、斬監(jiān)侯;乾隆二十四年(1759)，粵海關(guān)監(jiān)督李永標(biāo)被革職、抄家。乾隆三十九年(1774)的李文昭、四十三年(1778)的德魁、五十一年(1786)的富勒渾,也都是在任職末期或卸任不久之后被彈劫清查，抄家、判刑、罰令退贓，甚至被判流放、全家為奴……
赫德卻不想僅僅以同樣的反貪風(fēng)暴來改變海關(guān)面貌。他要做的，是從制度上徹底更新，對腐敗來個釜底抽薪。
赫德首先做的，是建立新的會計制度。
清代海關(guān)原來的會計賬簿是落后的四柱式。在舊式會計賬目中，不但所有陋規(guī)和灰色收入不能體現(xiàn)，甚至收到的“正稅”也存在被化公為私的現(xiàn)象。
1865年，赫德對中國海關(guān)最早的記賬形式進行了改革，他淘汰了中國傳統(tǒng)的舊式清冊，建立了一套“嚴(yán)格的、詳細(xì)的和絕對可靠的”會計制度。在這個過程中，他得到了英國財政部公共會計委員的指點和幫助，因此中國海關(guān)會計制度體系的基礎(chǔ)是英國公共財產(chǎn)特別委員會制定并于1866年實行的所謂英國新財政制度。
這套新制度對海關(guān)稅收的上繳和留用可以進行詳盡的便于查詢的記錄。明晰的財會記錄使得做假賬更加困難，從而有效地遏止了海關(guān)腐敗行為的滋生，提高了海關(guān)行政的效率。
配合新的會計制度，赫德還建立了有效的審計制度。他專門設(shè)立了稽查賬目稅務(wù)司，作為一個獨立的機構(gòu)，對各關(guān)財務(wù)會計制度進行監(jiān)督。其中正稽核專門負(fù)責(zé)巡視各口海關(guān)，每年至少去每個港口檢查賬薄和賬目一次。稽查方式是抽查，“他會出其不意地下去并做到：1.賬目一直記到最近的;2.金庫金額和賬簿試算表相符合;3.因為人們不知道他什么地方不檢查，所以他的巡查就將使一切都更加仔細(xì)�！�
稽查稅務(wù)司的權(quán)力很大，每到一處，正稽核就馬上接管保存結(jié)余或相關(guān)的單證及支票和存折的保險柜的鑰匙和全部賬冊，不受任何干擾。一旦發(fā)現(xiàn)有未經(jīng)授權(quán)的支出、濫用公款或其它不正當(dāng)行為，他就有權(quán)停止任何稅務(wù)司或負(fù)責(zé)關(guān)員的職務(wù)。
赫德做的第三件事，是人事制度改革，對海關(guān)進行換血，把海關(guān)重要崗位基本上都換為外國人。赫德堅持，總理衙門必須賦予他人事的全權(quán)，“總稅務(wù)司是唯一有權(quán)將人員予以錄用或革職、升級或降級，或從一地調(diào)往他地者”。
這一制度的要點是“進人必考”。其他任何人和機構(gòu)，包括他自己都不能安插自己的私人。在這方面赫德主要借鑒的也是英國經(jīng)驗，因為當(dāng)時的英國已經(jīng)擁有一套高效廉潔的文官制度。赫德在選擇海關(guān)雇員時實行全球招考、公開選拔，先后在上海、九龍、廣州、青島和倫敦等地設(shè)置考點，不管是誰介紹來的人，必須參加考試。
赫德在廣州有位牧師朋友，希望赫德能夠為其兒子喬治·俾士在中國海關(guān)里安排一個職位。赫德礙于朋友的面子不好推辭，“但他要求喬治·俾士到倫敦的辦事處報名參加考試。結(jié)果，這位倫敦大學(xué)的畢業(yè)生因條件不符而被淘汰。”
在處理違規(guī)行為上，赫德非常果斷，堅持有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，從不搞“下不為例”�！柏澪邸⑶滞�、挪用、受賄等不廉行為者，一經(jīng)稅務(wù)司上報總稅務(wù)司，將予立即開革”。這一點他說到做到，甚至自己也會主動負(fù)連帶責(zé)任。1873年4月，一個副稅務(wù)司的失職造成了海關(guān)23000兩銀子的損失，赫德認(rèn)為自己有失察之責(zé)，用自己的錢填補了這個虧空。
關(guān)于道德約束和制度約束，赫德與中國官員進行過一次有趣的討論。1864年7月29日，赫德同中國官員董恂和文祥一起漫談“道德”這個話題。赫德回憶：“我說中國人和我們不同之處可以追溯到根本的出發(fā)點:中國人說人性善，我們說人性惡。中國人因而求助于教育養(yǎng)成的規(guī)矩;我們則通過“懲”，對違法進行治理和處罰，樹立法律和規(guī)章�！�
配合以上制度改革，赫德還進行了工資制度改革。我們講過，清代舊式海關(guān)各級工作人員名義上工資都極低，表面上看差不多是給大清帝國免費打工，但是實際上他們卻個個都是超級富翁。赫德說：“中國的禍根在于官員薪俸低微不足。”
赫德說，為了使海關(guān)改革卓有成效，必須用支付高薪的方式使關(guān)員們保持廉潔�！耙磺匈M用，不可減少。若少，則所用之人，必為奸商所買�！�
赫德制定了《中國海關(guān)管理章程》，實行高薪養(yǎng)廉。但是前提是公開透明，把海關(guān)關(guān)員的收入曬在陽光下。以華人為主的職務(wù)，工資雖然低于洋員，但是與中國社會的普通標(biāo)準(zhǔn)比起來也是非常高，幾乎是其他國家相應(yīng)的行政機關(guān)的兩倍。除了基本年薪外，關(guān)員還享有年度獎金和福利津貼。員工在海關(guān)工作一定年限后能獲得一筆額外的工資，如表現(xiàn)突出還會得到額外獎金和加薪。在海關(guān)干得越久，獲得的待遇就越高，保障也越豐厚，這無形之中提高了海關(guān)人員的參與腐敗的成本。
高薪養(yǎng)廉制度使關(guān)員無后顧之憂，也不必去冒貪污中飽的巨大風(fēng)險，也保證了關(guān)員們的工作熱情，促使他們長期地為海關(guān)效力�！靶玛P(guān)之所以能如此高效運作與其高薪的工作報酬是直接相關(guān)的�！�
綜合起來看，赫德的幾項管理制度是相互關(guān)聯(lián)的：高薪激勵機制，讓關(guān)員們“不想貪”。先進的會計制度和審計監(jiān)督制度，讓關(guān)員們“不能貪”。嚴(yán)明懲戒制度，讓關(guān)員們“不敢貪”。這三者互為補充，不可分離。
赫德不僅自己在海關(guān)實行高薪養(yǎng)廉，還把這個做法作為一項重要建議，貢獻給清朝政府。當(dāng)然，清政府并沒有采納這一建議。
高薪養(yǎng)廉要付出代價，那就是海關(guān)經(jīng)費的大幅增長。在清代舊海關(guān)時代，粵海關(guān)每年經(jīng)費很低，每年不過花掉一萬多兩。但是赫德接任總稅務(wù)司后，這項經(jīng)費隨著通商口岸的增加而逐步提高。到1898年，因金鎊漲價，赫德以各關(guān)洋員薪水按銀發(fā)給，以銀換金,“虧累太大”為名，又請增稅務(wù)司經(jīng)費。他的理由是：“如果不給他足夠的資金，就無法期望他們保持廉潔�！焙ｊP(guān)經(jīng)費由此每年達(dá)到3168000海關(guān)兩。
但是清政府卻很痛快地批準(zhǔn)了如此高的經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，這是因為朝廷認(rèn)為這些經(jīng)費花得值得:在赫德的管理下，關(guān)稅收入迅速提高。1861年，海關(guān)稅收是490余萬兩，到了1871年，僅僅十年，就達(dá)到1100余萬兩，翻了一番。到1904年赫德離職時，已經(jīng)達(dá)到30206504兩，翻了6倍多。
與此同時，1861年海關(guān)稅收約占清政府總財政收入的9%，到了1864年這一比例增加到了12%，到1885年增加到了18.8%，而到了1887年，由于稅厘并征的實行，海關(guān)稅收占清政府財政的比重迅速提高到了24.35%。
赫德主掌的海關(guān)極大緩解了清政府的財政窘境。稅收猶如國家經(jīng)濟的血液，清政府在瀕死的邊緣，獲得了海關(guān)稅收大量增加所帶來的新鮮血液，讓它又茍延了幾十年的壽命。
在赫德的管理下，海關(guān)的服務(wù)水平也大幅上升。赫德要求海關(guān)明確自己的“服務(wù)機關(guān)”的定位，簡化海關(guān)的辦事程序，順暢商人和海關(guān)之間的溝通，為商人做好服務(wù)工作。他提出：“應(yīng)與人為善，若海關(guān)與商人雙方相互善待則更佳”。“凡不計別人議論及個人得失，能抑制不遂心愿以完成不愉快之職責(zé)者，此等公仆堪予褒獎”，這些要求改善了海關(guān)的管理形象和執(zhí)法環(huán)境。
海關(guān)改革看起來是一件皆大歡喜的事：外國商人因?qū)嵳鞫惵式档投@益，清政府關(guān)稅收入也大增，海關(guān)關(guān)員更是獲得了豐厚的薪水，過上了優(yōu)裕的生活，三方都成了受益者。那么誰是受害者呢?
顯然是舊海關(guān)那些原來靠貪污吃飯的舊官員以及吏役、兵丁、家人，以及依靠海關(guān)分肥的以各級官吏為主體的利益集團。
四反思赫德海關(guān)改革的成功，除了制度建設(shè)的成功外，還有以下因素：
第一是赫德本人的素質(zhì)，以及他所承受的監(jiān)管上的高壓。赫德是一個虔誠的宗教徒，又是一個極為敬業(yè)的人，可以稱得上是一個工作狂，每天工作十多個小時，數(shù)十年如一日。此外，總稅務(wù)司這個職務(wù)處于多重焦點之下：清政府雖然把海關(guān)委托給他管理，但是從制度上來說，可以隨時換掉他。與此同時，德、法、俄、日等國家，都對總稅務(wù)司一職垂涎三尺，如果他行為稍有不檢點，就很可能下臺，這讓他不得不殫精竭慮，抓好管理。
第二，他把握好了自己與中國政府的定位。赫德多次重申:“總稅務(wù)司署，乃系中國機關(guān)，總稅務(wù)司系受中國政府之任命，辦理海關(guān)事務(wù)。故總稅務(wù)司在執(zhí)行關(guān)政上，對于中國政府系協(xié)助之性質(zhì)。自不應(yīng)蔑視中國之主權(quán)，而謂政由我出”。
赫德非常清楚這樣做的理由:“我們做的是中國的工作，人家付錢讓我們做的是中國的工作，如果我們要生存下去的話，我們必須遵從中國的方式和觀點”。
赫德非常注意尊重中國政府的權(quán)威，而中國政府對新式海關(guān)的管理也感到滿意，給了赫德極大的管理自由空間。晚清的中國海關(guān)也稱“洋關(guān)”、“新關(guān)”，管理國際貿(mào)易。與之相對的則是內(nèi)地的“常關(guān)”、“舊關(guān)”，由清政府官員主管�！把箨P(guān)”高效廉潔，“常關(guān)”貪腐蔓延，形成鮮明對比。
所以晚清政府給了赫德極高的評價，“伏查總稅務(wù)司赫德自咸豐四年來華，至同治二年補授今職，綜理各關(guān)稅務(wù)，布置周密，收數(shù)遞增，確著成效”，“在中國總司榷務(wù)，宣力有年，卓著成效，國家深資倚重”，“中國海關(guān)歲收稅項日見起色，莫不盛推總稅務(wù)司綜核之功�！�
1908年，清政府賞赫德尚書銜，并在他死后追封太子太保，這是外國人在中國獲得的最高榮譽。
第三，赫德的改革是理性的、漸進的。赫德有著英國式的現(xiàn)實主義精神，他主導(dǎo)的新海關(guān)與中國舊海關(guān)并非一刀兩斷，而是有所繼承。比如新式海關(guān)在稅款解繳存放方面繼續(xù)沿用了傳統(tǒng)的關(guān)銀號制度，一直到辛亥革命后才逐漸由新式銀行取而代之。
赫德曾經(jīng)說過:“中國對于歐洲的任何制度都不會原封不動地接受，因此必須改頭換面，才能適合中國人的眼光。改頭換面以后，內(nèi)部的骨架子必須是堅固有力的，五官四肢仍然是完備的，全體的職能當(dāng)然還是可以實現(xiàn)的;不過正如同普通的內(nèi)地人看一個穿大禮服的中國人覺得奇怪一樣，一個嚴(yán)格的西方專家看見這種改頭換面的制度也會覺得不順眼的。我主張緩步穩(wěn)進，開始時只做一些必須做而且可能做到的事，但是有眼光的人們大概會因小見大，看到將來發(fā)展的遠(yuǎn)景的。”
因為海關(guān)管理的成功，清政府?dāng)U大了赫德的權(quán)力，讓他接手了一部分沿海常關(guān)也就是內(nèi)地稅關(guān)的管理工作，希望赫德能對它們進行近代化改造。
在將洋關(guān)制度移植到常關(guān)管理領(lǐng)域時，赫德盡可能留用了常關(guān)原套人馬，對原有“工作手續(xù)和人事將不作任何不必要的變動”，避免引起較大震動，接管五十里內(nèi)常關(guān)的工作因此穩(wěn)妥推進，取得成功。在幫助清政府創(chuàng)辦現(xiàn)代郵政制度時，赫德也說，“為各方面的利益計，我們應(yīng)該效法的是龜行，而不是兔走”。
當(dāng)然，雖然非常尊重中國政府的權(quán)威，但赫德作為一個西方人，仍然堅持認(rèn)為西方的政治文明發(fā)展是高于中國的，他曾試圖把海關(guān)塑造成為“中國全面改革文職機構(gòu)的典范”，以促進中國政府管理模式的升級。因此他提醒其他海關(guān)關(guān)員不要忘記“自己乃先進文明之代表，該文明與中國之文明截然不同，因之亦不必抑制發(fā)揚先進文明與推行西式成功經(jīng)驗有益成果之自然愿望”。
不管赫德的本心如何，他管理下的晚清中國海關(guān)，其廉潔程度在兩千余年帝制中國的歷史上確實可以說是絕無僅有。魏爾特在《赫德與中國海關(guān)》中說，“赫德任期內(nèi)海關(guān)人員的違法行為沒有超過五起。”
清末粵海關(guān)稅務(wù)司署后街
具體地說，據(jù)1854一1870年間16年的統(tǒng)計，海關(guān)關(guān)員中總共只有4名因行為不軌、1名因經(jīng)商、1名因受賄而被除名。在赫德50年任期期間，未經(jīng)授權(quán)的支出濫用公款等違法行為的案件沒有超過五起。這一事實說明，貪腐在中國并不是不能治好的絕癥。
當(dāng)然，我們要看到，赫德管理的中國海關(guān)，也有很多問題。其中最主要的是對華人的歧視：海關(guān)主要管理崗位都是西方人，在赫德任內(nèi)，直到1907年才有一名叫張福庭的華員做到代理亞東關(guān)稅務(wù)司。
本文的任務(wù)不是對赫德進行全面介紹，因此不評價他海關(guān)改革以外的活動，但是無庸回避的是，赫德的所作所為，很多時候代表的是英國利益。而且一個外國人那么長時間把持中國的海關(guān)，這本身就是對中國尊嚴(yán)的極大損害。所以可以說，“中國海關(guān)主權(quán)是由赫德一手徹底破壞的”，他把中國海關(guān)變成了一個半殖民地性質(zhì)的海關(guān)。
1949年之后，新中國從外國人手中收回了海關(guān)管理權(quán)。揚眉吐氣的中國人完全擯棄了舊海關(guān)的制度和方法，參照傳統(tǒng)和蘇聯(lián)制度，采取了自己的管理方式。比如赫德時代海關(guān)實現(xiàn)了垂直領(lǐng)導(dǎo)，但是新中國海關(guān)實際上是中央與地方雙重領(lǐng)導(dǎo)，并且以地方領(lǐng)導(dǎo)為主。這就在一定程度上回歸了傳統(tǒng)。
管理制度是人類共有的財富，是無國界的。赫德時代的海關(guān)管理經(jīng)驗，也許可以給今天的中國海關(guān)建設(shè)乃至整個反腐制度建設(shè)提供一點有益的啟發(fā)。